《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》政策解讀  

建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的背景和意義

2014年2月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），將新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度”）。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度自建立以來，在保障老年居民基本生活、助力扶貧脫困、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用，受到億萬群眾的真心擁護(hù)。截至到2017年12月底，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)51255萬人，其中，領(lǐng)取待遇人數(shù)15598萬人，月人均待遇125元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已成為我國社會保障體系的重要組成部分。

我國發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展也存在不平衡不充分的問題。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立時間不長，還存在著保障水平較低、待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制尚未健全、繳費(fèi)激勵約束機(jī)制不強(qiáng)等問題?！吨笇?dǎo)意見》的出臺，有利于逐步解決這些問題，具有以下重大意義。

一是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要行動。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是黨必須長期堅持的指導(dǎo)思想，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展具有重大指導(dǎo)意義。2013年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的講話中指出：經(jīng)過多年努力，我們已基本改變了農(nóng)民的事農(nóng)民辦的做法，基本建立了覆蓋全國的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等制度，在制度上實現(xiàn)了從無到有的歷史性轉(zhuǎn)變。下一步，要不斷提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平，實現(xiàn)從有到好的轉(zhuǎn)變。2018年1月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，審議通過了《指導(dǎo)意見》，并作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，建立激勵約束有效、籌資權(quán)責(zé)清晰、保障水平適度的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高，確保參保居民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

二是貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署的重要舉措。黨中央、國務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作。黨的十八大、十八屆三中全會要求建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。黨中央、國務(wù)院審議通過的《改革和完善基本養(yǎng)老保險制度總體方案》提出，要建立兼顧各類群體的待遇合理增長機(jī)制。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”列入年度改革任務(wù)。黨的十九大要求完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。《指導(dǎo)意見》的出臺就是貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署的重要舉措。

三是完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容。《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步細(xì)化國發(fā)〔2014〕8號文件精神，進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整的依據(jù)、確定方法、決策機(jī)制，完善和豐富了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策體系，進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，有利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險事業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。

四是落實堅持以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度是一項具有中國特色、面向城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，是對社會保障理論、制度和實踐的創(chuàng)新，為國際社會保障事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)了中國智慧和方案。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋面廣，但是待遇水平偏低?！吨笇?dǎo)意見》的出臺將推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平合理增長，更有效地保障和改善城鄉(xiāng)老年居民基本生活，是堅持落實以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。

五是助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)的重要支撐。《指導(dǎo)意見》的出臺，有利于引導(dǎo)包括貧困人員在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民參保，確保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高，有助于幫助老年貧困人員參保脫貧，促進(jìn)非貧困人員參保防貧，逐漸消除貧困，助力打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，推進(jìn)全面建成小康社會。

明確建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的總體要求

建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制既是完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容，應(yīng)堅持社會保險制度的權(quán)責(zé)對應(yīng)、公平效率結(jié)合、保障水平適度等原則要求；又是一項具體的社會保障政策，要遵循中國特色社會主義建設(shè)總體要求和黨的十九大精神。因此，《指導(dǎo)意見》總體要求，在指導(dǎo)思想上，要全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局；在發(fā)展理念上，要牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求；在目標(biāo)要求上，要建立激勵約束有效、籌資權(quán)責(zé)清晰、保障水平適度的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，具體有三方面要求。一是激勵約束有效。要求地方政府合理確定和調(diào)整城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)補(bǔ)貼水平，引導(dǎo)激勵參保城鄉(xiāng)居民選擇較高檔次繳費(fèi)，約束投機(jī)行為，防止逆向選擇，避免道德風(fēng)險。二是籌資權(quán)責(zé)清晰。合理地界定各級政府、參保者個人籌資責(zé)任，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織作用。政府支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府提供繳費(fèi)補(bǔ)貼，個人自主選擇檔次繳費(fèi)。三是保障水平適度?；A(chǔ)養(yǎng)老金確定及調(diào)整、繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)補(bǔ)貼調(diào)整都要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府、集體和個人負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)，在發(fā)展中保障和改善民生，同時避免保障不足和水平過高；在發(fā)展成效上，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，確保參保居民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度健康發(fā)展，不斷增強(qiáng)參保居民的獲得感、幸福感、安全感。

明確建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的主要任務(wù)

有五項主要任務(wù)：完善待遇確定機(jī)制，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整、個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、繳費(fèi)補(bǔ)貼調(diào)整三項機(jī)制，實現(xiàn)個人賬戶基金保值增值。

（一）完善待遇確定機(jī)制。

一是完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成、明確確定依據(jù)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)、地方政府提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和加發(fā)的年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金三部分構(gòu)成。其中：中央根據(jù)全國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和財力狀況等因素，合理確定全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，一方面考慮城鄉(xiāng)居民老年保障需求，另一方面考慮財政負(fù)擔(dān)能力。地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對65歲及以上參保城鄉(xiāng)老年居民予以適當(dāng)傾斜，一是考慮到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力和生活成本差異，明確地方政府發(fā)展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險責(zé)任，二是考慮到到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立時間不長，部分年齡較大的老年居民沒有繳費(fèi)或繳費(fèi)年限不長，無個人賬戶養(yǎng)老金或金額較低，但他們過去為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)；三是地方應(yīng)對長期繳費(fèi)、超過最低繳費(fèi)年限的，應(yīng)適當(dāng)加發(fā)年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從待遇“出口端”激勵個人長期繳費(fèi)。

二是重申個人賬戶養(yǎng)老金確定方法。個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶全部儲存額除以計發(fā)系數(shù)確定。個人賬戶儲存額由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼和投資收益等構(gòu)成，繳費(fèi)、補(bǔ)助、補(bǔ)貼、投資收益越多，個人賬戶養(yǎng)老金水平越高，個人賬戶基金支付能力越強(qiáng)。

三是明確養(yǎng)老金支付及有關(guān)籌資責(zé)任。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為中央和地方財政共同事權(quán)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方確定標(biāo)準(zhǔn)并全額支付給符合領(lǐng)取條件的參保人。繳費(fèi)補(bǔ)貼為地方政府事權(quán)，居民個人承擔(dān)參保繳費(fèi)責(zé)任，提倡集體經(jīng)濟(jì)和其他社會組織、公益慈善組織為個人繳費(fèi)予以補(bǔ)（資）助。

通過以上規(guī)定，引導(dǎo)激勵符合條件的城鄉(xiāng)居民早參保、多繳費(fèi)，增加個人賬戶資金積累，優(yōu)化養(yǎng)老保險待遇結(jié)構(gòu)，提高個人賬戶養(yǎng)老金在養(yǎng)老金中的比例，發(fā)揮基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩方面作用，提高待遇水平。

（二）建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。明確了調(diào)整依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)確定方法和決策機(jī)制三方面內(nèi)容。

人力資源社會保障部會同財政部，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動和職工基本養(yǎng)老保險等其他社會保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況，適時提出城鄉(xiāng)居民全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案，報請黨中央和國務(wù)院確定。調(diào)整依據(jù)：確定為城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動、職工基本養(yǎng)老保險等其他社會保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況，是從基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)相對保障水平、購買力、各項社會保障待遇調(diào)整的系統(tǒng)性和協(xié)同性角度考慮。調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)確定方法：統(tǒng)籌考慮以上因素，根據(jù)實際適時提出調(diào)整幅度，在實踐中逐步形成科學(xué)的調(diào)整幅度計算辦法。決策機(jī)制：基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整涉及億萬城鄉(xiāng)居民切身利益，是重要的民生工程，調(diào)整方案由人力資源社會保障部會同財政部適時提出，報請黨中央和國務(wù)院確定，所需資金列入一般公共財政預(yù)算。

地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)確定方法和決策機(jī)制，參照全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整確定。當(dāng)?shù)厝肆Y源社會保障部門會同財政部門，應(yīng)統(tǒng)籌考慮本地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動和職工基本養(yǎng)老保險等其他社會保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況，適時提出地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整方案，報請同級黨委和政府確定。地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金為提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金和年限養(yǎng)老金，應(yīng)根據(jù)其功能目標(biāo)，結(jié)合本地實際確定調(diào)整幅度，并在實踐中逐步形成科學(xué)的調(diào)整幅度計算辦法，所需資金列入地方公共財政預(yù)算。

（三）建立個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。各地要根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長情況，合理確定和調(diào)整城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)，供城鄉(xiāng)居民選擇。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，要保證最低繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)隨當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民收入增長而合理增長，既保障居民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)適度，又促進(jìn)個賬戶儲存額正常增長，提高個人賬戶養(yǎng)老金水平。同時，考慮到城鄉(xiāng)居民個體和群體收入差異，動態(tài)確定和調(diào)整其他繳費(fèi)檔次。最高繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費(fèi)額，既體現(xiàn)“保基本”的要求，并與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)額相協(xié)調(diào)。對重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，可保留現(xiàn)行最低繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)，以免增加其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，予以適度照顧。

（四）建立繳費(fèi)補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。各地要建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高和財力狀況，合理調(diào)整繳費(fèi)補(bǔ)貼水平，對選擇較高檔次繳費(fèi)的人員可適當(dāng)增加繳費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民選擇高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。繳費(fèi)補(bǔ)貼與個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整應(yīng)協(xié)調(diào)考慮，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高和財力狀況，合理調(diào)整，建立“多繳多補(bǔ)”的機(jī)制，形成有效的繳費(fèi)激勵。同時，鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織提高繳費(fèi)補(bǔ)助，鼓勵其他社會組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費(fèi)加大資助。增加個人賬戶儲存額。

（五）實現(xiàn)個人賬戶基金保值增值。《指導(dǎo)意見》要求各地要按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法的通知》（國發(fā)〔2015〕48號）規(guī)定，開展城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金委托投資，實現(xiàn)基金保值增值，提高個人賬戶養(yǎng)老金水平和基金支付能力。

明確建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的工作要求

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制是黨中央、國務(wù)院部署的重要任務(wù)，是基本養(yǎng)老保險制度改革的重要內(nèi)容，關(guān)系到廣大城鄉(xiāng)居民的切身利益?！吨笇?dǎo)意見》要求：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級人力資源社會保障部門、財政部門要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門責(zé)任，切實把政策落實到位。二是完善機(jī)制建設(shè)。地方提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金和加發(fā)的年限養(yǎng)老金的確定和調(diào)整、個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和政府繳費(fèi)補(bǔ)貼調(diào)整均屬地方事權(quán)，各地要根據(jù)本指導(dǎo)意見的精神，盡力而為，量力而行，逐項落實各項政策，建立和完善適合本地區(qū)情況的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。三是強(qiáng)化部門協(xié)同。各地人力資源社會保障部門、財政部門要切實履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，精心制定工作方案，共同做好基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等測算工作，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策報上級人力資源社會保障部門和財政部門備案。既要統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金水平與結(jié)構(gòu)，也要考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，還要考慮地方政府加發(fā)年限養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼激勵功能差異，合理地測算確定相關(guān)政策參數(shù)。四是搞好政策宣傳。要采取多種方式全面準(zhǔn)確解讀政策，正確引導(dǎo)社會輿論，形成合理穩(wěn)定的社會預(yù)期。